加拿大职业教育管理体制的特色探析 – 加拿大多伦多新飞扬留学

内容提要：加拿大对职业教育的管理体现了简约有效的特色：国家通过联邦人力资源与培训部和加拿大教育部长理事会对职业教育进行有限的宏观管理；各省教育部和专门的职业教育管理部门掌握职业教育的自主管理权；各学区教育局通过设立针对性的管理部门支持本学区职业教育的发展；各职业院校根据自身特点，由学院董事会或理事会管理学校具体事务。除此之外，一些全国性的非官方或准官方组织也对职业教育提供间接支持和多样化的服务。
职业教育改革是我国教育改革的重要组成部分，不断提升职业教育治理能力，是推动职业教育科学发展的必由之路。加强职业教育治理能力现代化建设，必然要求推进政府管理体制改革，加快政府职能转变，进一步简政放权，通过标准建设、法制建设，不断完善和强化政府的引领和监督作用，从而实现对职业教育简约而有效的治理。本文通过对加拿大简约服务型职业教育管理体制的特色分析，呈现这种管理体制的运行机制和运行方式，为我国职业教育治理能力现代化建设提供借鉴。
一、加拿大职业教育管理体制概况
(一)政府的职业教育管理体制
加拿大是联邦制国家，共划分为10个省和3个地区，实行联邦、省和市(学区)三级政府制度。从对职业教育的管理权限分配来看，国家层面没有专门设立针对职业教育的管理部门，联邦政府及非政府组织对职业教育的管理更多体现在间接的支持和引导上。省一级政府掌握着对职业教育的自主管理权力，省级政府设置特定机构主管职业教育。省所辖学区设置教育委员会或教育局，管理本学区内职业教育的具体事务。从国家至地区，加拿大各级政府通过层级简洁的管理机构，对职业教育的发展提供支持与服务。加拿大职业教育各级政府管理机构见下表。
(二)职业学校的内部治理结构

加拿大职业教育分为中学阶段和高中后阶段两个层次。中学阶段的职业教育在普通中学、职业学校或职业中学完成，而社区学院(Community College)、大学学院(University College)、职业学院(Career College/Academy)则提供中学后职业教育。中学阶段的职业教育归属各省学区教育局管理，管理委员会一般有10名左右成员，包括企业界、社会人士、各类专家、政府官员、教师、学生、家长等人员，成员间有职责分工，任期3年。

中学后阶段的职业院校教育主要有三类，分别是社区学院、大学学院和职业学院。社区学院的学生通常来自学校当地，生源包含了应届、非应届毕业生及社区人士，学院一般能获得当地政府的财政支持，学生毕业后部分可获得学位；大学学院通常是开设应用艺术和技术学位课程的本科学院；职业学院则是行业或企业主办的职业院校，学生在职业学院中只能修课程，毕业没有学位证书。社区学院是中学后职业教育的主体，形成了层次分明、功能全面的管理体制，民主的管理、成熟的服务是其在管理上的主要特征。大学学院管理上与一般本科大学相同，实行学院董事会(Board of Governors)和学院教务会或评议会(SENATE)组成的“两院制”双层管理模式。职业学院则多属私立，主要由行业协会或企业进行管理，政府进行监督，学院管理结构相对简单。

(三)参与职业教育管理的非政府组织
加拿大不设联邦教育部，政府对各省教育事务的协调以及各大专院校之间的协作与横向联系作用有限。因此，一些半官方或非官方、非营利性的教育服务机构应运而生。在积极参与职业教育管理方面，加拿大社区学院协会(Association of Canadian Community Colleges,ACCC)、加拿大大学与学院协会(The Association of Universities and Colleges of Canada,AUCC)、加拿大职业工程师理事会(Canadian Council of Professional Engineers,CCPE)、加拿大国际教育局(The Canadian Bureau for International Education,CBIE)这四个机构具有较大的影响力。最高决策层为理事会，一般由常设办事机构进行日常管理和运作，功能就是为各省教育主管部门以及各省高校提供相互间的协调、游说政府支持并影响政府拨款、构建信息平台、进行教育政策研究、开发国内外市场和提供其他服务，对职业教育影响最大的是加拿大社区学院协会。
  二、加拿大职业教育管理运行机制
  (一)联邦政府对职业教育的间接支持和引导
  加拿大在联邦一级不设教育部，联邦政府不对职业教育内部事务进行直接管理，只依据国会通过的各种立法及财政拨款对职业教育施以间接支持和引导。这种支持和引导主要由一个政府组织——联邦人力资源与培训部(Human Resources and Skills Development Canada,HRSDC)和一个政府间组织——加拿大教育部长理事会(The Council of Minister of Education Canada,CMEC)执行。一般情况下，政府拨款至联邦人力资源与培训部，由该部每年设立灵活多样的职业技能培训项目，面对社会人士和职业学校开放，实现对职业教育的服务与管理。联邦政府对职业学校其余部分的拨款是将资金划拨各省，由各省政府根据实际情况拨款给各职业学校。加拿大教育部长理事会(CMEC)是一个政府组织，从对外的国际交流和对内的职业资格鉴定、学校学生技能评估、学校办学质量评估等方面推动本国职业教育的发展。
  (二)省级政府对职业教育的实质性管理
  1867年《不列颠北美法案》(the British North America Act)赋予加拿大各省专门的教育立法权与管理权。加拿大现有的12个教育体系和管理制度分别产生于10个省以及西北地区和育空地区。虽然各省对职业教育的管理体制不尽相同，但省政府对职业教育的立法和管理却也有一致之处。
  加拿大各省均设立教育部，负责为全省各级各类教育发展服务。通常，教育部由一位负责立法机构的内阁成员担任教育部长，副部长或负责人管理省级教育系统内包括职业教育在内的具体事务。例如，在安大略省(该省经济发达，其职业教育的发展代表了加拿大最先进的水平，其对职业教育的管理体制在加拿大具有相当的代表性)，省教育部下设多个部门负责职业教育的管理。其中，教育质量与评价办公室(Education Quality and Accountability Office)受省政府管理和教育部监督，专门为教育部提供职业教育质量参考标准和评估意见；财务管理处(Business and Finance Division)核定各级职业学校教育成本、掌管职业教育经费；学习与课务处(Learning and Curriculum Division)规划职业学校课程、审核教材、管理组织考试；教学及领导力发展处(Instruction and Leadership Development Division)制定教育政策、培训教师、认证教师资格等事务；合作管理服务处(Corporate Management and Services Division)为职业学校提供省内乃至全国的人力资源情况，促进校企合作，并提供职业学校发展过程中出现各种问题的法律援助。
  加拿大职业教育质量与劳动力市场发展关系紧密，为保证省内经济的平稳发展，各省除设置教育部外，大部分省还设有专门的职业教育管理机构负责本省职业教育与就业培训的管理。这些专门的职业教育与培训管理机构直接隶属于省政府，与省教育部同属省政府管辖，具体称谓上各省不尽相同，但在管理体制上却多有相同之处。例如，安大略省专门管理职业教育的部门为大专院校及培训部(Ministry of Training,Colleges and Universities)，下设五个分支机构，其中，就业和培训处(Employment and Training Division)为有意愿接受职业培训的人(主要是职业学校的学生)提供多样化的就业培训项目，增强学生的职业能力和社会竞争力；战略政策和培训处(Strategic Policy and Programs Division)与立法机构合作，制定与职业教育有关的法律及出台相应的政策，以保障职业教育的长远发展；高中后教育处(Postsecondary Education Division)针对高等教育阶段的职业学院，对其授予学位的权限进行审批，掌管私立学校注册的权力，对高等职业学院的专业、教材、课程等的设置拥有监督建议权，并且负责将省级立法机关划拨的资金分配到各高校；企业管理服务处(Corporate Management and Services Division)为校企合作提供政策、项目支持和服务，促进校企合作中相关问题的解决；此外，在使用法语及原住民聚集的省份，还设有法语、原住民学习研究处(French Language,Aboriginal Learning and Research Division)，专门负责法语区和原住民的职业教育。
(三)学区层面的教育局对职业教育实施微观管理
  加拿大省以下级别的教育按学区进行管理，各学区设立教育局(Board of Education，或称“教育董事会”或“地方教育委员会”)，为学区的教育行政机构。教育局对职业教育的管理范围包括雇佣老师、维护建筑、分配来自省级拨款和市政税收的教育投入等。例如，作为主管学区教育的地方教育部门，多伦多教育局下设27个委员会，负责该学区教育管理日常事务，其中，管理职业教育的部门主要有7个：行政、财务和问责委员会、计划和学校服务委员会、人力资源和专业学习委员会、运营和设施管理委员会、审核委员会、社区使用的学校咨询委员会、多伦多学生成功基金会。它们具体负责管理辖区内职业教育的财政、学校发展规划、人才配置、设备使用、教材及课程设置审核、质量资格审核、学生奖助学金等多方面内容。
  (四)各类职业学校的办学自主权
  加拿大地方政府对职业院校的管理体现了服务导向、民主决策的特色，而且各地方政府管理机构的组成人员充分吸收了企业界、社会人士、各类专家、政府官员、教师、学生、家长等人员参加，体现了全社会办职业教育的特色。这一方面有利于提升职业教育在社会各界的认同度和社会声誉，另一方面可以充分保障这种管理的专业性和可行性，为各职业院校提供实质性的服务。
  从各职业院校内部管理结构看，加拿大各职业院校都享有较大的自主权和主动权，学校管理层面的董事会、理事会等管理机构的成员一般都会吸收学校内外与职业教育相关的人员(包括行业和社区高层代表以及学生、教学人员、行政人员和后勤人员代表等)，由他们自主任命院校长，具体管理学校的内部事务。这种相对独立的内部管理机制有利于调动学校办学的积极性、主动性和创造性，有利于各院校特色办学。
  (五)非政府组织发挥着积极的协调、沟通和推动作用
  非政府组织在加拿大职业教育治理体系中发挥着积极的协调、沟通和推动作用，它们协调政府管理部门和学校之间的关系，为学校争取政府拨款，参与学校日常管理和教学工作，帮助学校开发国内外市场，为学校发展提供信息和政策咨询等。例如，作为一个全国性的、各省社区学院自愿参加的非营利性机构——加拿大社区学院协会(ACCC)，便肩负着如下使命：一是提升社区学院在国家发展中的地位；二是为会员争取更多的资金和优惠政策，保证职业教育在国家人力资源发展过程中的优先地位；三是促进全民终身学习、确保终身教育成为国家发展战略之一；四是积极推广以社区为基础的现代化职业技术教育；五是不定期组织全国性论坛，为会员院校提供互相交流的平台；六是为会员拓展海外市场，大力推广会员院校的培训项目，满足加拿大乃至世界的教育和培训需求；七是促进会员和政府、非政府机构以及工商业界的合作。
三、加拿大职业教育管理体制的特色及其管理理念
  (一)简政放权，发挥中央政府职能部门掌舵与服务职能
  加拿大联邦政府对职业教育的管理采取间接的支持和引导，而不是直接的管理和控制，体现了20世纪80年代兴起的“新公共管理”运动主张的政府“掌舵而不划桨”的管理理念，其最大的优点即在于能够使政府在管理中提纲挈领而又不被繁杂的具体事务所困，政府只是发挥政策制定、执行和统筹协调的“掌舵”与服务职能，通过拨款和组织各种重大活动规范和引领职业教育发展方向。这一方面极大地解放了联邦政府职能部门的手脚，使他们可以有更多的时间和精力去思考和规划职业教育改革与发展的重大问题，另一方面也能充分调动地方政府和学校举办职业教育的积极性，为不同地区职业教育的特色发展提供灵活机会和充足空间。此外，“教育部长理事会(CMEC)”的设立，也充分体现了“后新公共管理时代”的“整体政府”理论，强调在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的“联合”工作，在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务。
  (二)明确职责，强化和提升地方政府的责任
  加拿大以省教育部、大专院校及培训部为代表的两个省一级教育行政部门对其职业教育的管理职能主要体现在传达政府方针政策、配合立法机关制定职业教育立法、检验职业院校课程设置标准、促进职业院校教育质量提高等宏观管理和服务上。作为承上启下的职能管理部门，加拿大省级职业教育管理机构可谓建制齐全、功能强大，虽然它们仍侧重宏观管理和服务，但涉及的内容却相当具体。联邦政府把具体的管理职能下放到地方，体现了“新公共管理”运动主张的“分权的政府”、“从等级制到参与和协作”的管理理念，[8]这不仅极大地简化和释放了联邦政府职能部门的过重负担和压力，而且能够充分调动地方政府的办学积极性，增强地方政府的责任感，使地方因地制宜、富有特色地组织和开展各项职业教育活动，有利于针对性地推动地方职业教育的良性发展。这对于职业教育这种地域性较强的教育类型而言是非常必要的。
  (三)充分授权，确保学校的办学自主权
  在学校层面，最大限度地保障学校的办学自主权，是学校良性发展的必要条件。从各职业院校内部治理结构看，加拿大各职业院校都享有较大的自主权和主动权，学校管理层面的董事会、理事会等管理机构的成员一般都会吸收学校内外包括行业和社区高层代表以及学生、教学人员、行政人员和后勤人员代表组成，由他们自主任命院校长，具体管理学校的内部事务，这种相对独立的内部治理机制有利于调动学校办学的积极性、主动性和创造性，有利于各院校特色办学。加拿大地方政府对职业院校的管理体现了服务导向、民主决策的特色，而且各地方政府管理机构的组成人员充分吸收了企业界、社会人士、各类专家、政府官员、教师、学生、家长等人员参加，体现了全社会办职业教育的特色。这一方面有利于提升职业教育在社会各界的认同度和社会声誉，另一方面可以充分保障这种管理的专业性和可行性，为各职业院校提供实质性的服务。
  (四)汇聚外力，引入非政府组织参与职业教育
  与普通教育相比，职业教育与社会各行各业的联系更为密切和直接，更需要全社会的积极参与和协作。因此，行业企业、行政事业单位、非政府组织以及其他社会服务机构都应当积极关心、帮助和支持职业教育的开展与发展。加拿大地方政府对职业院校的管理体现了服务导向、民主决策的特色，而且各地方政府管理机构的组成人员充分吸收了企业界、社会人士、各类专家、政府官员、教师、学生、家长等人员参加，体现了全社会办职业教育的特色。而非政府组织如加拿大社区学院协会及其他非政府教育服务机构等积极支持和帮助职业教育发展，利于形成全社会支持帮助发展职业教育的良好局面。因此，积极培育和倡导行业企业和其他非政府服务机构积极参与职业教育，使之形成构建我国现代职业教育体系依靠的重要力量。
  加拿大职业教育管理体制呈现出一种圆锥体或金字塔形的治理结构。总体上看，联邦政府层面对职业教育的管理较少，主要通过财政支持促进职业教育发展；省级层面的管理部门负责了大量职业教育的管理工作，对职业教育的统筹发展提供提纲挈领的指导；学区层面的教育管理部门负责的工作则更为细化，不仅在省政府与学校间起到上传下达作用，而且对学区内职业教育的各方面事务都要进行管理监督；职业学校内部的管理模式不一，大部分院校的学院董事会和理事会对学校的正常运行提供决策与服务。通过简政放权、地方和学校自主管理、民间力量参与等途径，加拿大实现了对职业教育的有序、高效管理，充分体现了简约服务型管理体制的优势和特色。